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村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提、指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的基本依據(jù)。在2021年這個躍升發(fā)展節(jié)點，如何把握十四五新時期鄉(xiāng)村工作方向，編制具有前瞻性、指導(dǎo)性和落地性的村莊規(guī)劃，切實服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)需要，值得探討。
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首先要清晰地認識村莊規(guī)劃的地位和作用。2019年3月8日，習近平總書記參加全國兩會河南代表團審議指出“要補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這個短板。按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃……”。隨后，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號），將村莊規(guī)劃定位為農(nóng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，自然資源部《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》要求各省（區(qū)、市）做好新時代村莊規(guī)劃編制和實施管理工作。
實用性村莊規(guī)劃是實施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可的依據(jù)。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制，是構(gòu)建國土空間規(guī)劃開發(fā)保護制度的前提，對村域內(nèi)自然資源載體進行可持續(xù)利用管制的依據(jù)，在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上，通過利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對山水林田湖等所有國土空間要素統(tǒng)一進行分區(qū)分類用途管制，有效管制村域內(nèi)國土空間保護與利用。
實用性村莊規(guī)劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。實用性村莊規(guī)劃能更好地深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規(guī)劃的合理引導(dǎo)、科學管控，能有效指導(dǎo)村莊健康發(fā)展，共同構(gòu)筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊。在村莊規(guī)劃編制實踐中，因村施策，依據(jù)村莊特色，確定規(guī)劃類型。
公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。根據(jù)村莊人口規(guī)模和服務(wù)半徑，落實上位規(guī)劃確定的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施安排，結(jié)合此次疫情和村莊實際情況，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施采取分級分類布局，教育、文化、體育、養(yǎng)老等配套設(shè)施，采取新建與改建措施，合理配置與利用空間資源。供水、排水、供電、通信、環(huán)衛(wèi)工程等基礎(chǔ)設(shè)施需統(tǒng)籌考慮布局，建立基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，打造健康社區(qū)（鄉(xiāng)村），實現(xiàn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。
人居環(huán)境整治：以垃圾污水治理和村容村貌為重點改善農(nóng)村人居環(huán)境
其次為破解鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題，實用性村莊規(guī)劃應(yīng)從單一的人居環(huán)境改善擴充到村莊全域空間重構(gòu)和環(huán)境治理、從最初的只關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展問題轉(zhuǎn)向三產(chǎn)融合發(fā)展路徑的探索，同時逐漸強調(diào)人在村莊規(guī)劃編制中的重要地位。
那么實用性村莊規(guī)劃如何編制呢？需要運用“三生融合”、“兩山”理論、“共同締造”三大理念，圍繞“用途管制、土地改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體資產(chǎn)、農(nóng)民建房” 等六個重點，基于一張數(shù)據(jù)底圖和目標定位要求，將下述的9項任務(wù)在空間進行具體融合，形成一張藍圖，指導(dǎo)后續(xù)的保護開發(fā)和建設(shè)。
空間總體布局：以“管制”和“留白”引導(dǎo)用地布局
管制規(guī)則。根據(jù)村莊發(fā)展的目標和定位，確定村莊需要的農(nóng)業(yè)和建設(shè)空間，結(jié)合上位規(guī)劃的國土空間用途管控要求，確定本村資源要素的國土空間用途，明確農(nóng)業(yè)、建設(shè)（村莊開發(fā)邊界）、生態(tài)空間界限。最后制定資源要素準入和轉(zhuǎn)用規(guī)則，完善村級監(jiān)測制度。
管制規(guī)則。根據(jù)村莊發(fā)展的目標和定位，確定村莊需要的農(nóng)業(yè)和建設(shè)空間，結(jié)合上位規(guī)劃的國土空間用途管控要求，確定本村資源要素的國土空間用途，明確農(nóng)業(yè)、建設(shè)（村莊開發(fā)邊界）、生態(tài)空間界限。最后制定資源要素準入和轉(zhuǎn)用規(guī)則，完善村級監(jiān)測制度。
規(guī)劃“留白”。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宅基地、設(shè)施配套、生態(tài)保護的需求，結(jié)合上位規(guī)劃需要在本區(qū)域落實的項目，確定未來用地需求，通過劃定“定空間，不定用途”、“定空間、不定時序”和“定指標、不定空間”三類留白（不超過村莊建設(shè)用地總面積的5%），實現(xiàn)規(guī)劃“留白”。
用地布局。落實上位國土空間總體規(guī)劃確定的耕地保有量、永久基本農(nóng)田面積、林地保有量、建設(shè)用地總規(guī)模等強制性指標要求，根據(jù)人口增長與流動規(guī)律、村莊分類及村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合理安排全域各類用地的規(guī)模和比例，細化與功能結(jié)構(gòu)相匹配的用途結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃：一二三產(chǎn)聯(lián)動打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系
根據(jù)村莊資源要素，以農(nóng)業(yè)改革為主線，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)建有機結(jié)合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)、加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拓展農(nóng)業(yè)多種功能和拓展農(nóng)業(yè)多種功能等六大方面轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，帶動一二三產(chǎn)融合聯(lián)動發(fā)展。
根據(jù)村莊資源要素，以農(nóng)業(yè)改革為主線，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)建有機結(jié)合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)、加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拓展農(nóng)業(yè)多種功能和拓展農(nóng)業(yè)多種功能等六大方面轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，帶動一二三產(chǎn)融合聯(lián)動發(fā)展。
國土綜合整治：以土地整治和生態(tài)修復(fù)推動全域國土綜合整治
全域土地綜合整治。落實上位規(guī)劃中劃定的“三線”和土地整治范圍，對村莊土地進行潛力分析，結(jié)合村民意愿，將低效、損毀、未利用、污染、退化土地，納入土地整治規(guī)劃，通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護修復(fù)手段，完成村莊全域土地綜合整治。
生態(tài)保護修復(fù)。落實上位規(guī)劃劃定的生態(tài)保護紅線，結(jié)合村民意愿，確定生態(tài)用地布局和規(guī)模。制定生態(tài)用地管理規(guī)則，對生態(tài)退化、失調(diào)、供給能力下降的區(qū)域，采取工程和非工程等綜合措施修復(fù)村莊山水林田湖草。
村民住房規(guī)劃：以新型信息模擬分析手段助推農(nóng)房建設(shè)管控
根據(jù)現(xiàn)在村莊宅基地短缺等問題，采用人口預(yù)測法和宅基地“偏離度”分析法，落實“一戶一宅”制度，運用全域土地綜合整治手段，完成村莊住宅合理布局；針對農(nóng)村住房風格各異問題，采用無人機傾斜攝影技術(shù)，進行現(xiàn)狀實景模擬，確定新建住宅風格；最后形成宅基地布局圖和住宅高度、面積、樣式等，支撐鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的發(fā)放。
根據(jù)現(xiàn)在村莊宅基地短缺等問題，采用人口預(yù)測法和宅基地“偏離度”分析法，落實“一戶一宅”制度，運用全域土地綜合整治手段，完成村莊住宅合理布局；針對農(nóng)村住房風格各異問題，采用無人機傾斜攝影技術(shù)，進行現(xiàn)狀實景模擬，確定新建住宅風格；最后形成宅基地布局圖和住宅高度、面積、樣式等，支撐鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的發(fā)放。
集體資產(chǎn)盤活：圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革盤活集體閑置資產(chǎn)
全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革制度，盤活集體閑置資產(chǎn)。需對村域內(nèi)集體資產(chǎn)進行清查，摸清資產(chǎn)數(shù)量及開發(fā)價值，采用村集體統(tǒng)一開發(fā)或村集體與專業(yè)旅游公司共同開發(fā)的管理運作模式，結(jié)合出租、入股等多種資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式，切實改善村民收入。推廣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，盤活利用閑置廢棄資產(chǎn)，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化。
全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革制度，盤活集體閑置資產(chǎn)。需對村域內(nèi)集體資產(chǎn)進行清查，摸清資產(chǎn)數(shù)量及開發(fā)價值，采用村集體統(tǒng)一開發(fā)或村集體與專業(yè)旅游公司共同開發(fā)的管理運作模式，結(jié)合出租、入股等多種資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式，切實改善村民收入。推廣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，盤活利用閑置廢棄資產(chǎn)，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化。
設(shè)施配套規(guī)劃：著力補齊城鄉(xiāng)一體化配套設(shè)施短板
道路交通規(guī)劃。根據(jù)現(xiàn)狀情況，村莊道路未硬底化的全部硬底化，并確定道路等級，走向和寬度；有條件的村莊全部通客車，基本建成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)“建好、管好、護好、運營好”農(nóng)村公路機制，消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為脫貧致富提供保障。
道路交通規(guī)劃。根據(jù)現(xiàn)狀情況，村莊道路未硬底化的全部硬底化，并確定道路等級，走向和寬度；有條件的村莊全部通客車，基本建成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)“建好、管好、護好、運營好”農(nóng)村公路機制，消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為脫貧致富提供保障。
公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。根據(jù)村莊人口規(guī)模和服務(wù)半徑，落實上位規(guī)劃確定的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施安排，結(jié)合此次疫情和村莊實際情況，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施采取分級分類布局，教育、文化、體育、養(yǎng)老等配套設(shè)施，采取新建與改建措施，合理配置與利用空間資源。供水、排水、供電、通信、環(huán)衛(wèi)工程等基礎(chǔ)設(shè)施需統(tǒng)籌考慮布局，建立基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，打造健康社區(qū)（鄉(xiāng)村），實現(xiàn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。
防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。根據(jù)村莊現(xiàn)狀情況，結(jié)合最新技術(shù)，全面清查高陡邊坡、獲取危巖體空間數(shù)據(jù)和快速摸清突發(fā)塌陷等地質(zhì)災(zāi)害和洪澇隱患，并劃定影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標、預(yù)防和排除措施以及防控設(shè)施與場所，并明確設(shè)施的規(guī)模和布局，實現(xiàn)查災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)一體化管理。
人居環(huán)境整治：以垃圾污水治理和村容村貌為重點改善農(nóng)村人居環(huán)境
根據(jù)村莊實際情況，以“拆除、治理、整治”為實施手段，對生活垃圾亂放、生活污水亂排、建筑構(gòu)建物和電線亂搭等“臟、亂、差”現(xiàn)象進行全面清除與整治。同時，解決農(nóng)村如廁難問題，分級分類實施廁所革命、生活污水治理、黑臭水體整治和全面開展生活垃圾治理，建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會支持三方“共建共享”模式。
文化風貌規(guī)劃：強化歷史文化保護及鄉(xiāng)村特色風貌塑造
結(jié)合上述現(xiàn)狀調(diào)查報告和實施評估結(jié)論，完成歷史文化遺存價值評估，制定歷史文化保護策略。對現(xiàn)存物資文化遺產(chǎn)，劃定保護界線，采取修繕、整治等多項措施保護，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護可通過建立數(shù)據(jù)檔案、設(shè)置紀念館等；對未被列入遺產(chǎn)保護名錄的，提出補充申報建議；同時加強村莊風貌管控與引導(dǎo)。
近期建設(shè)行動：從發(fā)展需要和迫切訴求出發(fā)制定近期項目庫
根據(jù)上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土綜合整治、村民住房規(guī)劃、設(shè)施配套規(guī)劃和文化風貌規(guī)劃，梳理規(guī)劃期內(nèi)需要落實的建設(shè)項目，根據(jù)迫切需求程度，確定建設(shè)項目時序，標注資金來源和建設(shè)主體等。
近期建設(shè)行動：從發(fā)展需要和迫切訴求出發(fā)制定近期項目庫
根據(jù)上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土綜合整治、村民住房規(guī)劃、設(shè)施配套規(guī)劃和文化風貌規(guī)劃，梳理規(guī)劃期內(nèi)需要落實的建設(shè)項目，根據(jù)迫切需求程度，確定建設(shè)項目時序，標注資金來源和建設(shè)主體等。
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