2019年“兩會”期間，習(xí)近平總書記參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，特別是永久基本農(nóng)田的劃定和保護(hù)，充分體現(xiàn)了堅(jiān)決守住永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的重要性，充分表明黨中央、國務(wù)院對永久基本農(nóng)田保護(hù)工作一以貫之的高度重視。
 

 

 

全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)意義重大。新時(shí)代我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是最優(yōu)質(zhì)、最精華、生產(chǎn)能力最好的耕地，劃定并守住永久基本農(nóng)田控制線功在當(dāng)前、利及長遠(yuǎn)，是確保國家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障，是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉、應(yīng)盡之責(zé)，對全面建成小康社會、建成社會主義現(xiàn)代化國家具有重大意義。到2020年，全國永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，基本形成保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，筑牢實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的土地資源基礎(chǔ)。

 

 

 

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和加快生態(tài)文明體制改革要求，牢固樹立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相統(tǒng)籌。

 

 

強(qiáng)化用途管制，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束和引導(dǎo)，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。

 

 

落實(shí)質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加強(qiáng)土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力，建立健全占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證制度，建設(shè)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

 

 

充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任，健全管控性、建設(shè)性和激勵(lì)性保護(hù)政策，完善監(jiān)管考核制度，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。
 

 

 

 

新《土地管理法》第三十三條規(guī)定：“國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)：“

 

（一）經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

 

“（二）有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；

 

“（三）蔬菜生產(chǎn)基地；

 

“（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；

 

“（五）國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地。”

 

此次《土地管理法》修改，主要增加了兩方面內(nèi)容：

 

一是第一款第（一）項(xiàng)的“經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地”修改為“經(jīng)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地”，增加了“糖等重要農(nóng)產(chǎn)品”。修改的主要考慮是：“十三五”規(guī)劃提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極引導(dǎo)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，支持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)棉花、油料、糖料、大豆、林果等生產(chǎn)基地建設(shè)。為此，在修正案中將“糖等重要農(nóng)產(chǎn)品”補(bǔ)充進(jìn)來。

 

二是在第一款第（二）項(xiàng)中增加“和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，屬于“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。2012年10月11日，國土資源部召開加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)動員部署視頻會議，要求加快建設(shè)500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣，“十二五”期間，在劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，建成不少于2億畝集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)〔2019〕1號）提出要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)。為此，此次修改將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田納入永久基本農(nóng)田范圍。

 

 

1998年《土地管理法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。當(dāng)時(shí)確定80％的比例，是根據(jù)當(dāng)時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)和今后人民對糧、棉、油需要來確定的。1998年，我國耕地總量為19.5億畝，按照80％計(jì)算，不足16億畝。考慮到我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，占用大量土地，部分省份耕地后備資源嚴(yán)重不足，為避免“一刀切”的政策影響地方發(fā)展，我們在修正案中明確：“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況規(guī)定”，更加實(shí)事求是。

 

 

新《土地管理法》第三十四條明確規(guī)定：“永久基本農(nóng)田劃定以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實(shí)施。永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。”

 

一是落實(shí)到地塊。各級自然資源主管部門應(yīng)按照論證審核通過的省、市、縣各級永久基本農(nóng)田劃定方案，根據(jù)《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD／T　1032—2011）的要求，采取內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的工作方法，將已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田圖斑，實(shí)地調(diào)查確認(rèn)到每個(gè)地塊，具體確定邊界、坐落、面積、地類、保護(hù)情況、質(zhì)量等別（級）等信息，依次對永久基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）進(jìn)行編號，作為永久基本農(nóng)田管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析、匯總的基本數(shù)據(jù)單元。市縣永久基本農(nóng)田劃定方案確定的永久基本農(nóng)田面積、布局原則上不得調(diào)整。

 

二是設(shè)立標(biāo)志。按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（國務(wù)院令第257號）有關(guān)要求，由縣級人民政府設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，予以公告。市縣級自然資源主管部門要在本級人民政府組織下，會同有關(guān)部門充分利用已有保護(hù)標(biāo)志，在鐵路、公路等交通沿線和城鎮(zhèn)、村莊周邊的顯著位置，及時(shí)補(bǔ)充更新設(shè)置標(biāo)志牌和界樁，昭示社會，接受監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門要按照《基本農(nóng)田與土地整理標(biāo)識使用和有關(guān)標(biāo)志牌設(shè)立規(guī)定》（國土資發(fā)〔2007〕304號）和《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》的有關(guān)要求，結(jié)合落地塊實(shí)際情況，細(xì)化設(shè)置永久基本農(nóng)田標(biāo)志具體措施和規(guī)范，標(biāo)志牌和界樁設(shè)立要統(tǒng)一規(guī)范、因地制宜、節(jié)約簡潔、醒目清晰，標(biāo)識內(nèi)容包括永久基本農(nóng)田的位置、面積、保護(hù)責(zé)任人、保護(hù)片（塊）號、相關(guān)政策規(guī)定、示意圖和監(jiān)督舉報(bào)電話等相關(guān)信息。標(biāo)志牌和界樁一經(jīng)設(shè)立，任何單位和個(gè)人不得擅自破壞和改變。原有基本農(nóng)田發(fā)生變動的地塊，要及時(shí)更新或移除舊的保護(hù)標(biāo)志。

 

三是健全表冊。各級自然資源主管部門以行政村為基本單元，按村級、鄉(xiāng)級、縣級、市級、省級的順序自下而上逐級進(jìn)行匯總，編制省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級永久基本農(nóng)田表冊。永久基本農(nóng)田表冊應(yīng)包括現(xiàn)狀登記表、現(xiàn)狀匯總表、保護(hù)責(zé)任一覽表、劃定平衡表等，主要內(nèi)容應(yīng)包括永久基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量［等別（級）、坡度等］、位置、保護(hù)責(zé)任等信息。各級自然資源主管部門要確保表冊信息真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，確保與落地塊、明責(zé)任等劃定信息一致。

 

四是完善圖庫。市縣級自然資源主管部門根據(jù)市縣級永久基本農(nóng)田劃定方案，編制標(biāo)準(zhǔn)分幅永久基本農(nóng)田保護(hù)圖、鄉(xiāng)級永久基本農(nóng)田保護(hù)圖、縣級永久基本農(nóng)田分布圖，以及城（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田保護(hù)圖。以縣級為基本組織單元，以土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中土地利用要素和基礎(chǔ)地理信息要素為支撐和基礎(chǔ)，依據(jù)永久基本農(nóng)田劃定方案成果，以及落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊任務(wù)完成情況，銜接土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，更新完善省、市、縣三級永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，做到圖、數(shù)、實(shí)地相一致。
 

 

 

永久基本農(nóng)田劃定以來，按照黨中央“鞏固、完善、提高”的部署要求，自然資源部連續(xù)兩年出臺規(guī)范性文件，落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策。2018年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號），以建立健全永久基本農(nóng)田“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長效機(jī)制為主線，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持從嚴(yán)管控，落實(shí)特殊保護(hù)制度。2019年，自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）進(jìn)一步鞏固劃定成果，重點(diǎn)解決劃定不實(shí)、非法占用等問題，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)督管理水平。為此，為了嚴(yán)格永久基本農(nóng)田管理，《土地管理法》修正案專門增加一條，明確規(guī)定：“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。禁止通過擅自調(diào)整縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。”

 

這樣修改，主要是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于永久基本農(nóng)田保護(hù)的決策部署，并將實(shí)踐好的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律制度，從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占用。按有關(guān)要求，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行論證，報(bào)自然資源部進(jìn)行用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。這意味著，除了黨中央、國務(wù)院支持的重大建設(shè)項(xiàng)目、軍事國防類、交通類、能源類、水利類，以及落實(shí)黨中央、國務(wù)院部署的交通能源水利設(shè)施項(xiàng)目等六大類外，其他項(xiàng)目一律不許占用永久基本農(nóng)田。同時(shí)，為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》明確，深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣省級以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項(xiàng)目，確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，可以納入重大建設(shè)項(xiàng)目范圍，可以依法占用永久基本農(nóng)田。

 

另外，《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》還強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。永久基本農(nóng)田必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，禁止任何單位和個(gè)人在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞永久基本農(nóng)田的活動；禁止任何單位和個(gè)人破壞永久基本農(nóng)田耕作層；禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田；禁止以設(shè)施農(nóng)用地為名違規(guī)占用永久基本農(nóng)田建設(shè)休閑旅游、倉儲廠房等設(shè)施；對利用永久基本農(nóng)田進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要合理引導(dǎo)，不得對耕作層造成破壞。

 

 

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