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農用地轉用是土地用途管制制度的關鍵環節，是控制農用地轉為建設用地的重要措施。新《土地管理法》對農用地轉用制度進行了重新設計，更加強調對耕地特別是永久基本農田的保護。新《土地管理法》第四條明確，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。農用地轉用的制度作為我國土地管理的基本措施將長期貫徹下去。
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1 農用地轉用的概念
農用地轉用是指現狀的農用地按照土地利用總體規劃（國土空間規劃）和國家規定的批準權限，經過審查批準后轉為建設用地的行為，又被稱為農用地轉為建設用地。農用地轉用是1998年《土地管理法》修改時增設的內容，新《土地管理法》仍然沿用了這一基本制度，這是實施土地用途管制的手段。
2 農用地轉用的基本條件
有審批權的自然資源主管部門根據土地利用總休規劃（國土空間規劃）、土地利用年度計劃和落實耕地占補平衡責任等方面的情況，對農用地轉用申請進行審查，并提出意見。因此，農用地轉用必須滿足以下基本條件。
（一）符合土地利用總體規劃（國土空間規劃）
土地用途管制的核心是土地利用總體規劃（國土空間規劃），通過規劃劃分每一塊土地的具體用途，確定土地使用的條件，向社會公告。農用地是否能轉為建設用地，首先要看這塊土地是否符合規劃，如果符合規劃確定的用途，即在規劃的建設用地范圍內，則可以轉為建設用地，否則原則上不能轉為建設用地。根據國土空間規劃“五級三類”的體系，國家和省級編制國土空間總體規劃，主要市縣宏觀層面的布局管控；市縣及以下編制詳細規劃，是確定土地規劃使用條件的具體依據。因此，農用地轉用的主要依據是市縣及以下的詳細規劃。
土地利用總體規劃（國土空間規劃）一經制定，必須嚴格執行。但是，規劃也不是萬能的。一些大型或者重要的能源、交通、水利等基礎設施用地，特別是涉及線性工程或者對選址有特殊要求的項目很難提前確定具體的建設位置，必須在農用地轉用審批前先對規劃進行修改。如果這些項目用地都要先修改規劃再辦理農用地轉用，手續比較復雜，周期也會很長。為了保障這些重點建設項目的用地需求，《土地管理法》規定對于國務院批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。
（二）符合土地利用年度計劃
土地利用年度計劃也是國家對建設用地實行的管控措施，其中包括農用地轉為建設用地的計劃指標，目的是控制建設用地總量和建設占用農用地，避免耕地特別是基本農田大幅度減少，維護我國糧食安全和生態安全。關于設立土地利用年度計劃指標的必要性，曾經存在一些爭議，有些人認為，只需要按照土地利用總體規劃（國土空間規劃）進行管控就可以了，不需要再制定計劃經濟色彩濃厚且靈活性不足的土地利用年度計劃。近年來土地管理的實踐證明，土地利用年度計劃是對建設用地規模和時序控制的有效手段。土地利用總體規劃是對一段較長時期內土地利用的總體安排，規劃期一般為10～15年。如果沒有年度計劃，有著強烈發展沖動的地方政府很可能在1～2年內就把10～15年的計劃指標全部用完，結果就是土地利用總體規劃（國土空間規劃）形同虛設，后期必然要被突破，對經濟社會發展的空間布局管控完全失去作用。此外，建設用地不同于一般商品，具有強烈的地域性，可替代性差。如果建設用地規模增長過快也會造成土地資源閑置浪費，對土地市場造成沖擊，成為經濟社會發展的不穩定因素。
除了符合土地利用年度計劃外，目前還有建設用地置換、土地增減掛鉤兩種方式可以取得建設用地指標。建設用地置換，是指依據土地利用總體規劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設用地，在完成土地復墾后，與規劃為建設用地的農用地或者其他建設用地進行調整的行為。置換遵循自愿原則，置換后的建設用地用途應當與原建設用地相同。土地增減掛鉤即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。在農村集體經營性建設用地人市后，預計土地增減掛鉤政策將會受到重大影響。
（三）擬訂補充耕地方案，落實耕地占補平衡責任
根據《土地管理法》的規定，我國實行占用耕地補償制度，非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開屋的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。在申請辦理農用地轉用審批時，應當按照耕地占補平衡制度的要求，制訂補充耕地方案，包括補充耕地的位置、面積、質量，補充的期限，資金落實情況等，以及補充耕地備案信息。新開墾和整治的耕地由國務院自然資源主管部門會同農業農村主管部門驗收。對于個別省、直轄市因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地數量不足以補償所占用耕地數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。
3 農用地轉用的審批權限
原《土地管理法》規定農用地轉用按照項目層級分國務院和省兩級審批，中央一級審批范圍大、用地周期長，社會反映強烈，成為土地管理中的突出問題之一。為深化“放管服”改革和改善營商環境，新《土地管理法》對農用地轉用的審批權限做了調整，按照項目是否占用永久基本農田實行分級審批，在嚴格保護耕地特別是永久基本農田的前提下，適當下放農用地轉用審批權限。這一改革是對黨中央、國務院“放管服”改革部著的貫徹落實，建設項目審批制度改革已將項目立項審批權大規模下放給地方，要求用地審批制度也應該作出相應調整，不斷提高用地審批效率。
（一）建設占用永久基本農田必須由國務院批準
新《土地管理法》規定，永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。只要建設項目用地涉及占用永久基本農田的，整個項目的農用地轉用都需要報國務院審批。
（二）建設不占用永久基本農田的，根據城鎮建設用地規模范圍內外劃分不同審批權限
辦理農用地轉用的主要依據是土地利用總體規劃（國土空間規劃），農用地轉用是規劃實施的具體步驟。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按照土地利用年度計劃分批次根據國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或其授權的機關批準。按照現行土地利用總體規劃的批準權限，需要國務院批準規劃的主要包括：省、自治區、直轄市，省、自治區人民政府所在地的市，人口在100萬人以上的城市，以及國務院指定的城市。除此之外，省、自治區、直轄市人民政府及其授權的設區的市、自治州人民政府也有部分規劃審批權限。在國務院作出授權規定后，土地利用總體規劃的批準機關可以將其權限內的批次用地審批權授權給其下級行政機關，《土地管理法實施條例》修改中正在考慮對上述授權作出規定。
在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者其授權的省（自治區、直轄市）人民政府批準。城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外的農用地轉用，下一步也將通過《土地管理法實施條例》修改授權給省級政府審批。
本文選自由中國大地出版社出版的新《土地管理法》學習讀本
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