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解讀《關于切實加強部門協作規范建設占用林地管理有關問題的通知》
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發表時間：2016-08-15 15:42:01 作者： 左旭陽、張 雁、覃一梅、農 妍 來源： 本網 瀏覽： 226
根據《中華人民共和國森林法實施條例》有關規定：用地單位應當向縣級以上人民政府林業主管部門提出用地申請，經審核同意后，按照國家規定的標準預交森林植被恢復費，領取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設用地審批手續。占用或者征收、征用林地未經林業主管部門審核同意的，國土資源部門不得受理建設用地申請。
因此，涉林建設用地林地審核同意書的辦理，不僅關系到涉林建設項目用地能否及時獲得批復，更關系到全區經濟社會發展的大局。近年來，廣西各級國土資源、林業部門全力保障經濟社會發展用地，較好地實現了開發利用與生態環境保護的雙贏。但隨著全區經濟社會的快速發展以及資源保護任務的加重，一些地方在項目建設和采礦使用林地方面仍存在著部門協調不順暢、管理不規范、手續不完善等問題，現有的政策規定已不能完全解決當前問題。主要集中在以下幾個方面：
一是地類認定不一致。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，國土資源管理部門按照土地利用現狀分類，一般將土地分為農用地、建設用地、未利用地3種形式，其中林地屬于農用地；而林業部門在某些情況下將國土資源部門認定的部分未利用地也規劃為宜林地。這就出現了兩部門對部分地類認定不一致的問題，部分用地國土資源部門認為不需要辦理林地審核手續，而林業部門則認為需要辦理。
二是林地審核手續不完善。批次用地在批復后未能按照要求辦理林地審核手續即進行征地、供地，常常導致供地手續完成后部分批次用地項目沒有辦理林地審核手續，這與《中華人民共和國森林法實施條例》有關規定不符。
三是部門協調不順暢。林業部門在不少用地上報甚至批復后，才獲悉該用地涉及占用林地。同時，部分采礦權在國土資源部門同意設置后，由于位于生態公益林區或占用其他高保護等級林地，而無法辦理使用林地許可手續。
四是國有林場建設用地登記手續難以完善。根據《中華人民共和國森林法實施條例》有關規定：“森林經營單位在所經營的林地范圍內修筑直接為林業生產服務的工程設施，需要占用林地的，由縣級以上人民政府林業主管部門批準；修筑其他工程設施，需要將林地轉為非林業建設用地的，必須依法辦理建設用地審批手續。”故部分在《中華人民共和國森林法實施細則》所規定的林業生產輔助設施項目用地，在《中華人民共和國森林法實施條例》實施后由于不再屬于林業生產輔助設施項目用地，按照規定應辦理建設用地審批手續。但林業部門則認為這屬于歷史原因，不應再補辦建設用地審批手續；而國土資源部門認為依據《中華人民共和國土地管理法》相關規定，此用地屬于違法用地，應依法補辦建設用地審批手續。這就導致了此類國有林場建設用地登記手續難以完善的問題。
為解決工作中存在的問題，同時為認真貫徹落實中央和自治區穩增長的重要決策部署，進一步統籌生態保護和經濟社會發展，加快涉林建設用地依法依規報批，助推廣西生態保護、經濟發展和穩增長目標的實現，依據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等相關法律法規，廣西國土資源廳和廣西林業廳聯合印發了《通知》。
堅持問題導向，有效解決建設項目用地、用礦占用林地管理問題
在此次出臺的《通知》中，兩部門堅持以問題為導向，立足于解決實際工作中存在的問題，在政策上進行了一定的突破和創新。為有效解決建設項目用地、用礦占用林地管理中存在的問題，《通知》提出了5大政策措施：
一是加強協調，準確界定需要辦理使用林地許可的土地范圍和類型。明確了建設用地報批及采礦臨時用地需要辦理使用林地許可的林地，依據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》等法律法規認定。在建設用地勘測定界階段或農用地轉用、土地征收征用手續報批前，市、縣國土資源局應根據擬報批用地范圍的土地利用現狀情況，主動函告同級林業行政主管部門依照土地利用現狀分類標準和“林地一張圖”成果，審定擬報批的建設用地中是否涉及辦理使用林地許可手續的問題。同級林業行政主管部門，應在收到來函及擬報批用地勘測定界圖電子版之日起5個工作日內，書面告知是否應辦理使用林地許可手續，以及涉及的林地范圍、類型和面積。
批次用地告知結果不影響市、縣國土資源局報批建設用地。即國土資源部門可直接按土地調查成果和勘測定界的土地地類面積組卷審核上報有關用地情況。經核需要辦理使用林地許可手續的，縣級林業主管部門應督促指導和幫助有關單位辦理使用林地許可手續，并將辦理結果及時抄送同級國土資源部門。
二是密切協作，分類辦理建設用地涉及的使用林地許可手續。明確了屬批次建設用地涉及需要辦理使用林地許可手續的，市、縣國土資源局在辦理供地手續前，應告知申請用地單位需要辦理使用林地許可手續，也可以市、縣土地儲備機構為項目業主單位，統一辦理使用林地許可手續后再依法供地。建設用地涉及辦理使用林地許可手續的，在獲得使用林地行政許可前不得改變林地現狀，并確保使用林地行政許可不重不漏。這是兩部門首次解決了批次用地涉及需要辦理使用林地許可手續的問題。
三是相互聯動，規范涉林采礦權的設置和出讓。擬設置采礦權的，市、縣國土資源局應在選址階段或探礦權轉采礦權劃定礦區范圍之前，書面征求同級林業主管部門意見，以避免因在生態公益林區或其他高保護等級林地設置采礦權而無法辦理使用林地許可手續。不涉及使用林地或雖涉及使用林地但符合林地保護利用規劃和《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業局令第35號）相關規定，可以辦理使用林地許可手續的，市、縣林業主管部門應在10個工作日內出具同意設置采礦權的初審意見，并說明是否涉及使用林地或擬設置礦權范圍內林地的范圍、類型和面積。采礦權出讓時，采礦權出讓機關應告知采礦權取得人依法申辦使用林地許可手續。
縣級林業主管部門劃定和調整生態公益林區或其他高保護等級林地時，應充分征求縣國土資源局的意見，原則上不得將已設置和出讓的探礦、采礦權范圍內的林地，劃入生態公益林區或其他高保護等級林地。《通知》下發前已設置和出讓采礦權的林地，劃為生態公益林區或其他高保護等級林地的，應依法逐步予以調整。不能調整或確需劃入的，應由縣國土資源局和同級林業主管等部門擬訂相關補償方案并報經縣人民政府批準，之后按法定程序終止采礦權，妥善處理補償等問題，依法保障采礦權人的合法權益。
《通知》中強調，生態公益林區或其他高保護等級林地，是指根據生態公益林區劃認定辦法劃為國家級或者自治區級生態公益林林地區域以及根據經同級人民政府批準實施的縣級林地保護規劃劃為Ⅰ級、Ⅱ級保護的林地。
四是尊重歷史，依法完善國有林場建設用地登記手續。《中華人民共和國土地管理法》（自1987年1月1日起施行）實施前，對于國有林場已經形成的且一調、二調均確定為現狀建設用地，權屬來源清楚的，可按現狀建設用地并依據有關規定申請辦理土地確權登記發證手續；《中華人民共和國土地管理法》（自1987年1月1日起施行）實施后，按照國務院于1986年4月28日批準實施的《中華人民共和國森林法實施細則》規定屬林業生產輔助設施項目，且已報自治區林業主管部門依法辦理使用林地手續的，至2000年1月29日發布的《中華人民共和國森林法實施條例》（國務院令第278號）施行后，不再屬于林業生產輔助設施項目范圍的用地，項目用地分以下3種情形具體辦理：
第一，凡是不符合規劃、不符合國家產業政策和供地政策，且實地已建設的項目，應依法拆除并及時復墾復綠到位。
第二，符合規劃、符合國家產業政策和供地政策，且實地已建設的項目，可按不同用地類型區分辦理：一是第二次全國土地調查前土地利用現狀為建設用地，第二次全國土地調查時其用地地類已調繪為“建設用地”的項目，在按歷史遺留違法用地處理到位后，市、縣應尊重歷史按現狀建設用地及時予以完善供地手續并確權發證；二是第二次全國土地調查前土地利用現狀為農用地，依法查處到位后，補辦農用地轉用、土地征收審批和供地手續；三是第二次全國土地調查前是未利用地的，直接補辦未利用地轉用、土地征收審批和供地手續。
第三，對于實地未建設，且符合《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》關于設施農用地定義范疇的用地，可按設施農用地管理。
五是整合力量，逐步推進跨部門聯合執法監督工作。明確了各級國土資源、林業部門要密切配合，改革創新，信息互享，相互支持，探索建立和實施跨部門聯合執法監督工作機制。市、縣國土資源、林業主管部門可以整合包括森林公安機關在內的各方力量聯合執行“衛片執法”，共同依法打擊各種違法用地、違法使用林地行為。共同進一步加強建設用地和采礦用地的管理，嚴格把好項目選址關、供地關，及時進行監督檢查，對未嚴格執行法律法規規定的，責令整改，并追究相關人員責任；對違反法定程序批準用地的，依法追究法律責任。
（第一作者是廣西國土資源廳行政審批辦公室主任）
編輯： 審核：
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